/ Андрей Александрович Яковлев - проректор ГУ-ВШЭ, директор Института анализа предприятий и рынков ГУ-ВШЭ.
В последнее время коррупция обозначается как одна из ключевых проблем российской экономики. При этом в общественном сознании практически любой чиновник воспринимается как взяточник (по крайней мере потенциальный). Очень характерно в этом отношении недавнее заявление начальника Следственного комитета при прокуратуре Александра Бастрыкина о том, что при нынешних темпах роста дел о коррупции СКП через пять лет пересажает всех чиновников, но тогда некому будет работать в госаппарате.
Для борьбы с коррупцией предлагаются (и реализуются на практике) прежде всего такие меры, как централизация полномочий и формализация процедур распределения бюджетных средств. Внутренняя логика этих мер основана на двух предположениях. Во-первых, считается, что нижние этажи бюрократического аппарата более коррумпированы, чем верхние. И, во-вторых, жесткая формализация процедур рассматривается как способ ограничения возможностей произвола и «поиска ренты» со стороны отдельного чиновника.
Наглядный пример такого рода мер – реформа межбюджетных отношений 2002–2003 годов, сместившая распределение полномочий и ресурсов от регионов в пользу федерального Центра. Характерно также серьезное изменение системы государственных закупок, произошедшее в 2005–2006 годах, – с резким ограничением прав госзаказчиков по выставлению качественных критериев и ориентацией на отбор поставщиков для госнужд по критерию наименьшей цены. В числе новых мер, озвученных президентом Дмитрием Медведевым, – ужесточение контроля за доходами госслужащих (через декларирование доходов семьи) и повышение независимости суда.
Однако поскольку принятые ранее меры (достаточно радикальные по своему характеру) не дали ожидаемых результатов, имеет смысл оценить реальный масштаб проблемы – прежде всего с точки зрения бизнеса, так как именно от активности фирм, их готовности осуществлять инвестиции в конечном счете зависят темпы экономического развития страны. Кроме того, целесообразно посмотреть, какие рецепты по борьбе с коррупцией предлагает экономическая теория и как проблемы коррупции решаются в странах, близких к России по уровню доходов населения и уровню развития институтов.
Обследования предприятий, проводившиеся Институтом анализа предприятий и рынков ГУ-ВШЭ в последние годы, свидетельствуют о том, что ситуация с коррупцией в России не столь однозначна.
Согласно данным опроса, 1000 предприятий обрабатывающей промышленности в феврале–июне 2009 года в рамках второго раунда проекта по анализу конкурентоспособности российской экономики, выполняемого по заказу Минэкономразвития, коррупцию как серьезную и очень серьезную проблему воспринимали лишь 21,5% респондентов. Для сравнения отметим, что 64% руководителей фирм говорили о макроэкономической нестабильности, 42% – о недоступности кредитов и 33% – о дефиците кадров.
Проблема коррупции была более актуальна для московских компаний (здесь как серьезную и очень серьезную ее выделяли 40% респондентов), для малых фирм и для предприятий-экспортеров. Тем не менее в общем рейтинге 19 возможных барьеров для ведения бизнеса коррупция занимала лишь восьмое место – так же, как и в рамках первого раунда этого обследования, проведенного совместно со Всемирным банком в 2005 году.
Эти данные в целом согласуются с результатами других, более ранних обследований, которые охватывали не только промышленность. Так, опрос 500 предприятий из всех отраслей (кроме сельского хозяйства) в восьми регионах европейской части России, проведенный ГУ-ВШЭ в 2007 году совместно с профессором Тимоти Фраем из Колумбийского университета США, показал следующее. В сравнении с 2000 годом (когда в этих же регионах проводилось аналогичное обследование) абсолютные оценки коррупции ухудшились. Однако это происходило на фоне общего ухудшения оценок эффективности государства.
Если же сравнивать коррупцию с другими проблемами, с которыми сталкивается бизнес в России, то в промышленности она в целом была малозначимым фактором – седьмым в числе 10 основных ограничений для развития бизнеса в 2000 году и девятым из 13 ключевых проблем в 2007 году. Для предприятий сектора услуг коррупция могла быть отнесена к факторам средней значимости (пятое место в 2000 году и также пятое место в 2007-м – несмотря на увеличение числа факторов, включенных в анкету). При этом в промышленности проблему коррупции острее ощущали мелкие предприятия (до 200 работников), а в сфере услуг – мелкие и средние (до 50 и 51–150 работников). Для этих двух групп предприятий в секторе услуг коррупция перемещалась на третье-четвертое места в общем рейтинге ограничений для развития бизнеса.
Чем объясняются различия между этими оценками, полученными из репрезентативных опросов руководителей предприятий, и теми ощущениями нарастания коррупции, которые доминируют в обществе? На наш взор, данное соединено с неосознаваемой заменой понятий «коррупция» и «неэффективность госаппарата».
В данном контексте небезынтересные эти находятся в каком-то из аналитических обзоров Economist Intelligence Unit – исследовательского подразделения английского журнальчика Economist. Основываясь на систематических контактах с большими и средними интернациональными инвесторами, работающими в РФ, специалисты EIU сообщают о том, что коррупция в отечественных ареалах делается «управляемой». При данном для удачной реализации вкладывательного плана в Российской Федерации критически актуальным считаются систематические рабочие контакты с районными и региональными госслужащими. В обзоре EIU приводится образчик точного плана, который увидел свет в отсутствии каких-то взяток и для которого в том числе и были предоставлены налоговые льготы. Однако данное потребовало нескольких месяцев работы с районными госслужащими, которых адепты фирмы сумели уверить, что чертеж необходим и интересен ареалу. Одновременно специалисты EIU ссылаются на иные образцы, в реализации которых одним из основных барьеров стала не коррупция, а некомпетентность госслужащих, соответствующих за выделение земляных участков, включение снова возведенных фирм к водоснабжению, автотранспортным, электрическим и канализационным сетками.
Из образца, приведенного EIU, заметно, что неэффективность бюрократии (отмечаемая и еще в эмпирических обследованиях фирм) не сводится к задаче коррупции. Честный, хотя некомпетентный госслужащий сможет нанести экономике больший вред, нежели другой грамотный взяточник, устремляющийся усидеть в собственном кресле, посему ухаживающий не столько о собственном интересе, ведь и о деле.
Неэффективность отечественной бюрократии чувствуется остро в перспективе видного увеличения свойства маркетинга в приватном секторе, которое наблюдалось на протяжении заключительного десятилетия. Проявлением сходственных положительных сдвигов стало совершенствование корпоративного управления, подъем части клерков, имеющих ступень МБА и владеющих навыком работы в зарубежных фирмах. И в настоящий момент исходя из убеждений возможностей становления государственной экономики и ведения бизнеса в Российской Федерации вырастающий разрыв меж качеством маркетинга в приватном секторе и качеством казенного управления делается одной из центральных задач.
Россия в в последнее время следует по пути возведения муниципального капитализма – подобного на тот, который присутствовал в Южной Корее и неких государствах Юго-Восточной Азии в 1960-е–1980-е годы. И для РФ, аналогично как для Китая, Казахстана, Азербайджана и прочих государств, подобравших аналогичную модель становления, были и станут отличительны трудности с коррупцией, порождаемые высочайшей активностью страны в экономике. Сказанное, но, не опровергает того, что в модели госкапитализма имеют все шансы быть собственные стимулы к развитию и к увеличению производительности – сразу сдерживающие способности для коррупции.
Еще в первых числах 1990-х в заметке «Corruption» Андрея Шлейфера и Роберта Вишны прошел тест моделей коррупции и уделены базисные расклады к лимитированию коррупционных практик.
Во-первых, речь шла о творении централизованной системы учета и прогноза деяний госслужащих, дозволяющей отслеживать, какие решения и кем были предприняты, какие ресурсы были уделены на их реализацию и каковой был эффект. Такая система позволяет выявлять отличия от «нормативного поведения».
Во-вторых, делался упор на надобности системы наказаний за эти отличия. В критериях политической конкурентной борьбе отстранение госслужащих, нарушающих образовавшиеся верховодила, случается через выборы. В недоступность политической конкурентной борьбы эти наказывающие функции, учитывая мнение Шлейфера и Вишны, довольно отлично имеют все шансы исполнять партийные «политические машинки» (как данное было в Чикаго на протяжении двадцатилетнего правления мэра-демократа Роберта Дэли) или же спецслужбы (КГБ в СССР). Они не имеют возможности ликвидировать коррупцию, так как сами ей подвержены. Но они сдерживают нехорошие результаты коррупции – ибо взамен взимания взяток большим количеством всевозможных автономных ведомств, не координирующихся приятель с ином, при их помощи для госаппарата вводятся и поддерживаются единичные верховодила (включая единичный «коррупционный налог»).
В качестве образца нам предоставляется возможность упомянуть Советский Союз (с его централизованной бюрократической системой – не эластичной, хотя способной с помощью сверхконцентрации ресурсов достигать прорывов на основных инструкциях) - по сравнению с РФ 1990-х (с децентрализованной бюрократией, приведшей страну к провалу 1998 года).
В-третьих, в виде актуального рецепта по борьбе с коррупцией отличалось введение приспособлений конкурентной борьбы в работа муниципального агрегата – к примеру, через вероятность получения одинакового разрешения либо лицензии не в некоем, ну а в нескольких различных муниципальных учреждениях. Данный тезис как может показаться может показаться на первый взгляд непонятным, так как в ежедневном понимании казенный агрегат вначале строится по типу монополии. Однако в действительности таковая конкурентная борьба постоянно находится – сначала на региональном уровне. В частности, коммерсанты имеют все шансы подбирать место реализации собственных бизнес-проектов и регистрации личных фирм исходя из тех критерий, которые им дают региональные власти.
Отметим, что в случае если 1-ые 2 расклада в какой-нибудь форме реализовывались в СССР, то всевозможные формы конкурентной борьбы русская плановая система заранее отклоняла. Достаточно припомнить политическому деятелю сосредоточения и квалификации в индустрии, и еще кампании по борьбе с «параллелизмом и дублированием» в системе управления.
В Китае плановая система имела другую форму организации. В различие от СССР, тут превалировали децентрализованные механизмы планирования – с распределением сделанной продукции и ресурсов предпочтительно на уровне ареалов. Свою роль здесь поиграла убежденность Мао Цзэдуна в том, что Соединенных Штатов или же СССР безусловно нападут на Китай и держава отчасти станет оккупирована. А поэтому – с учетом навыка партизанской войны против японской оккупации – для жизнеобеспечения армии в экономике нужно делать «опорные базы», которые бы были что касается автономны и самодостаточны. В эффекте Китай был разделен на 10 районов, в каких осознанно делались параллельные домашние текстуры.
Такая текстура экономики в купе с высочайшей ролью региональных организаций КПК стала основой для специфичной модели муниципального управления во время реформ, начатых Дэн Сяопином. В рамках данной модели политическая централизация смешивалась с налоговым федерализмом. При данном присутствие строгих экономных ограничений со стороны центрального правительства приводило к конкурентной борьбе ареалов за привлечение ресурсов, а данная конкурентная борьба, к тому же, содействовала увеличению свойства муниципального управления. Последующие эмпирические изыскания говорят про то, что в 1980–1990-е годы в Китае карьерное продвижение региональных госслужащих было плотно соединено с финансовыми удачами тех провинций, коими они управляли.
Еще 1 необыкновенность Китая – обыкновению конкурсного отбора на казенные должности, с учетом познаний и квалификации кандидатов, также механизмы раскрытия и распространения гораздо лучшей практики и способности для увеличения квалификации чиновниках. В частности, правительство КНР энергично примет на вооружение программы долговременных интернациональных стажировок (включая изучение на магистерских програмках) для увеличения квалификации личных госслужащих. Для подключения как правило в именно такие программы надлежащие госслужащие кроме советы от конкретного босса обязаны сдать общенациональный экзамен на познание заморского языка и иметь определенные заслуги по службе. В случае удачного отбора принимающей стороной правительство КНР заключает с таковыми госслужащими договоры, гарантирующие им по возвращении на отчизну должность не менее той, которую они занимали до отъезда.
Стоит отметить, что ряд республик былого СССР энергично употребляет похожие расклады для становления собственного госаппарата. Так, в Казахстане (который аналогично, как и Российскую Федерацию, нередко приводят в образчик, разговаривая о «клановом капитализме») еще с 1990-х годов были начаты программы увеличения квалификации госчиновников, включая их изучение в гораздо лучших иностранных институтах и бизнес-школах. И сегодня в любом министерстве и ведомстве по крайней мере 1 из заместителей министра имеет ступень МВА или же PhD – что, непременно, отражается на качестве казенного управления.
Исследования ГУ-ВШЭ проявляют, что обстановка с качеством казенного управления неоднородна – при всех претензиях на неэффективность бюрократии есть ведомства и региональные администрации, которые на едином фоне приметно отличаются к лучшему. При данном, с нашей точки зрения, в в последнее время положительные сдвиги быстрее происходили на региональном уровне.
Одним из моментов данных конфигураций стала изменение межбюджетных взаимоотношений 2002–2003 годов – перераспределившая прибыли от ареалов в выгоду федерального Центра, а еще осложнившая и формализовавшая доступ ареалов к федеральным трансфертам и дотациям. В результате как минимум часть наиболее «продвинутых» губернаторов стала думать про то, чтоб вместе с лоббированием поддержки из столицы предпринять попытку обеспечить подъем заработков личных бюджетов с помощью привлечения в район приватного денег и вложениям.
В качестве образца такового семейства возможно привести работа Министерства вкладывательной политические деятели Нижегородской области. Министерство сотворено в 2005 году имея цель наиболее успешного привлечения вложений в район и исполняет функции «1-го окошка» по обсуждению и согласованию вкладывательных планов для всех прибывающих в район отечественных и иностранных фирм с размером вложений выше сто миллионов руб.. Согласно работающим распорядкам решение о поддержке плана правительством области или же отказе от его реализации воспринимается в срок до 3 месяцев.
Важную роль в оперативном согласовании данных решений играет Инвестиционный совет при губернаторе области, куда входят главы структурных подразделений областного правительства, главы территориальных органов федеральных органов гос власти, руководители солидных городских образований, главы водящих фирм ареала. За время существования министерства среднегодовой размер вложений в главный капитал по абсолютному кругу компаний возрос в сфере практически на 80%, а среднегодовой приток иноземных вложений за 2006–2008 годы повысился в 3,4 раза.
Данные обследования ГУ-ВШЭ, проделанного в начале февраля–июне по фирмам обрабатывающей индустрии, говорят, что в 2007–2008 годах региональные власти предоставляли означаемые преференции «интенсивным игрокам», которые на протяжении 2005–2008 годов продали даже 1 солидный вкладывательный чертеж. В данной группе какую-нибудь поддержку властей получали 36,5% компаний – против 25% для «нерегулярных игроков» и 17% в группе компаний в отсутствии вложениям.
Вместе с тем аналогичные сдвиги в РФ носят полустихийный нрав, так как не полагаются на ответственную политическому деятелю раскрытия и одобрения лучшей практики со стороны федерального Центра. У нас отсутствует система служебного продвижения наиболее действенных госслужащих, опирающаяся на ясные и измеримые аспекты оценки их работы. Повышение квалификации отечественных госслужащих обычно ведется академиями госслужбы, которые сначала 1990-х были образованы на базе былых высочайших партийных средних учебных заведений и сильно унаследовали их кадровый состав.
Можно раздельно обговаривать вопросец про то, как адекватна модель госкапитализма условиям прогрессивной, динамично меняющейся масштабной экономики. Однако сколько-нибудь удачно данная модель имеет возможность работать исключительно при наличии довольно успешной бюрократии. В финансовой доктрине и в практике государств, сравнимых с Российской Федерацией по уровню становления ВУЗов, выработались рецепты, дозволяющие увеличить отдача казенного управления при неимении политической конкурентной борьбе. Причем, как указывает навык, меры, нацеленные на увеличение отдачи бюрократии и базирующиеся на введении конкурентных начал в практику госуправления, сразу творят лимитирования для коррупции.
Иными словами: упор на борьбу с коррупцией не может затенять иную, значительно наиболее совместную делему – делему невысокой компетентности госслужащих и неэффективности казенного агрегата. Если мы пытаемся одолеть (ну а в действительности – ограничить) коррупцию, надобно сражаться с хворью, но не с ее приватными проявлениями. И только после этого можно ожидать, что состояние больного улучшится.
Оставить комментарий